Specyfika odpowiedzialności pracownika samorządowego w porównaniu z pracownikami niepodlegającymi pod regulacje ustawy o pracownikach samorządowych może być powiązana jedynie z szerszym katalogiem jego obowiązków. Za ich niewypełnienie może go czekać kara porządkowa.
Pracownicy samorządowi podlegają odpowiedzialności porządkowej na zasadach ogólnych zawartych w przepisach kp. W tym zakresie nie wprowadzono regulacji odrębnych. Jej przesłanką jest szeroko rozumiane naruszenie organizacji i porządku w procesie pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów przeciwpożarowych, a także przyjętego sposobu potwierdzania przybycia i obecności w pracy oraz usprawiedliwiania nieobecności w pracy.
W zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (dalej: ups) stosujemy przepisy kodeksu pracy (art. 43 ups). W związku z tym że w ustawie nie ma obecnie żadnych regulacji dotyczących odpowiedzialności porządkowej, a tym bardziej dyscyplinarnej (postępowanie dyscyplinarne było przewidziane w poprzedniej ustawie o pracownikach samorządowych – obowiązującej do końca 2008 r. – w stosunku do pracowników samorządowych mianowanych), sięgamy w tym zakresie w pełny sposób do art. 108–113 kp oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej w zakresie dokumentowania nałożonych kar.
Przesłanki odpowiedzialności
Zgodnie z treścią art. 108 kp za nieprzestrzeganie przez pracownika ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów przeciwpożarowych, a także przyjętego sposobu potwierdzania przybycia i obecności w pracy oraz usprawiedliwiania nieobecności w pracy pracodawca może stosować:
- karę upomnienia,
- karę nagany.
Za nieprzestrzeganie przepisów BHP i ppoż., stawienie się do pracy w stanie nietrzeźwości albo w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu lub spożywanie alkoholu lub zażywanie środka działającego podobnie do alkoholu w czasie pracy czy opuszczenie pracy bez usprawiedliwienia pracodawca może nałożyć na pracownika karę pieniężną.
Przesłanki umożliwiające nałożenie kary porządkowej zostały ujęte bardzo szeroko. Opierają się one na naruszeniu obowiązków pracownika wynikających zarówno z samej istoty stosunku pracy (art. 22 § 1 kp), jak i katalogu obowiązków wskazanych w art. 100 kp oraz w regulacjach ustawy (przede wszystkim art. 24 i 25, art. 31). W wielu aspektach zostały one doprecyzowane poprzez postanowienia regulaminu pracy (np. obowiązek potwierdzania obecności w pracy w określony w nim sposób) i inne wewnętrzne regulacje.
Mogą to być np. naruszenia dotyczące obowiązującego czasu pracy, niewykonywanie zgodnych z prawem poleceń przełożonych, niewłaściwe zachowanie się w stosunku do współpracowników, przełożonych, klientów czy naruszenie obowiązku dbałości o środki publiczne.
Polecenie służbowe
Szczególne regulacje w ustawie wprowadzono odnośnie do wykonywania poleceń służbowych. Do obowiązków pracownika samorządowego należy sumienne i staranne wykonywanie poleceń przełożonego. Wykonywanie poleceń przełożonych jest podstawowym elementem stosunku pracy. Przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Odmowa wykonania polecenia służbowego może skutkować odpowiedzialnością porządkową i dyscyplinarną pracownika samorządowego, tak samo jak pracownika niepodlegającego pod przepisy ups.
Ustawodawca w art. 25 ups wprowadza jednak nieznane kodeksowi pracy zasady kwestionowania polecenia.
PRZYKŁAD 1
Jeżeli pracownik samorządowy jest przekonany, że polecenie jest niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki, jest on zobowiązany poinformować o tym na piśmie swojego bezpośredniego przełożonego. W przypadku pisemnego potwierdzenia polecenia pracownik jest zobowiązany je wykonać, zawiadamiając jednocześnie kierownika jednostki, w której jest zatrudniony. Pracownik samorządowy nie wykonuje polecenia, jeżeli jest przekonany, że prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa, wykroczenia lub groziłoby niepowetowanymi stratami, o czym niezwłocznie informuje kierownika jednostki, w której jest zatrudniony.
Na tle tego przykładu należy zwrócić uwagę na kwestię winy pracownika i połączonej z nią odpowiedzialności porządkowej. Dotyczy ona zarówno niewykonania polecenia w sytuacji, w której nie istniały faktycznie przesłanki odmowy, jak i wykonania polecenia bez jego kwestionowania, gdy obiektywnie należałoby przyjąć, że może być ono pomyłką, prowadzić do powstania niepowetowanych strat itp.
Bezkrytyczne wykonanie przez pracownika bezprawnych poleceń przełożonego może uzasadniać wypowiedzenie umowy o pracę (wyrok SN z 10 września 1997 r., I PKN 244/97).
Może być także podstawą odpowiedzialności porządkowej, gdy analiza sytuacji oparta na doświadczeniu, kwalifikacjach itp. pracownika powinna obiektywnie prowadzić do oceny, że polecenie może wypełniać znamiona wskazane w art. 25 ust. 2 lub 3 ups. Staranne działanie pracownika, które jest jego obowiązkiem, to także m.in. analiza otrzymanego polecenia w perspektywie art. 25 ups.
Odmowa wykonania polecenia jest jednak wyjątkiem od reguły, który nie pozwala na swobodne podejmowanie decyzji w tym zakresie. Trzeba pamiętać, że nieuzasadniona odmowa wykonania polecenia może skutkować odpowiedzialnością porządkową pracownika, a nawet wypowiedzeniem lub w niektórych przypadkach zwolnieniem dyscyplinarnym.
Zastrzeżenia pracownika powinny być uzasadnione. Zauważmy, że przepisy posługują się określeniem „w przekonaniu…”. Pracownik może już zatem kwestionować polecenie, jeżeli określone konsekwencje mogą nastąpić „w jego przekonaniu”. Przekonanie jest kategorią subiektywną, nie może podlegać ocenie ani weryfikacji.
Brak oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej
Pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, jest zobowiązany złożyć oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 31 ups). Obejmuje to wszelką działalność gospodarczą, niezależnie od jej przedmiotu, obszaru jej wykonywania itp.
To oświadczenie urzędnik samorządowy składa kierownikowi jednostki, w której jest zatrudniony, w terminie 30 dni od dnia podjęcia działalności gospodarczej lub zmiany jej charakteru. Dla celów dowodowych należy przyjąć – chociaż ustawa nie narzuca formy, w jakiej oświadczenie może być złożone, a więc formalnie w pełni ważne jest oświadczenie ustne – że oświadczenia powinny przybrać formę pisemną.
Jeżeli pracownik samorządowy we wskazanym terminie nie złoży oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej, podlega karze upomnienia albo nagany.
Nałożenie kary porządkowej upomnienia lub nagany nie zależy w tym przypadku od uznania pracodawcy. Kierownik jednostki powinien jedynie dokonać oceny stopnia przewinienia, nakładając karę nagany w przypadkach większej wagi.
Ustawodawca w zakresie zastosowania w tym przypadku kar odsyła jedynie do części regulacji kodeksowych odnoszących się do kar porządkowych: do art. 109 § 2 i art. 110–113 kp. Kara może być zatem zastosowana tylko po uprzednim wysłuchaniu pracownika. Nie obowiązuje jednak zasada, zgodnie z którą kara nie może być zastosowana po upływie 2 tygodni od powzięcia wiadomości o naruszeniu obowiązku pracowniczego i po upływie 3 miesięcy od dopuszczenia się tego naruszenia. Nagana albo upomnienie mogą zostać nałożone niezależnie od czasu, jaki upłynął od terminu, w jakim miało być złożone oświadczenie.
Stefan Płażek (Prawo urzędnicze. Komentarz, red. K.W. Baran, Lex/el. 2014) wskazuje, że powstaje też kolejny problem. Czy upomnienie i nagana są jedynymi możliwymi konsekwencjami niedochowania terminu? Zdaniem autora należy tu odróżnić sytuację, w której oświadczenie zostaje ostatecznie samorzutnie (choć z opóźnieniem) złożone, od takiej, gdy to sam pracodawca w końcu odkrywa brak oświadczenia i wymusza na pracowniku spełnienie tego obowiązku. W tym drugim przypadku w grę może wchodzić nie tylko spóźnienie, lecz nawet świadome uchylanie się od ustawowego obowiązku. A gdyby przy tym okazało się, że w istocie ma miejsce działalność, w dodatku niepożądana w świetle art. 30 ups, to nie ma przeszkód do sięgnięcia po inne sankcje, łącznie z natychmiastowym rozwiązaniem stosunku pracy. W przeciwnym razie doszłoby do paradoksalnej sytuacji, gdy za nie w pełni rzetelną treść oświadczenia grozi nawet odpowiedzialność karna, a za całkowite w istocie zatajenie faktu prowadzenia działalności jedynie upomnienie czy nagana.
Nałożenie na pracownika kary porządkowej nie wyklucza wypowiedzenia stosunku pracy na podstawie przyczyny, która jest u podstaw jej nałożenia, ani niekiedy zwolnienia dyscyplinarnego. Kilkakrotnie potwierdzał to SN w swoich orzeczeniach, wskazując m.in., że:
- nie ma przeszkody do rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem lub bez wypowiedzenia na podstawie tego samego zdarzenia, za które została nałożona na pracownika kara porządkowa, gdy waga tego przewinienia jest na tyle znacząca, że okoliczności i konsekwencje (nawet ewentualne) jego popełnienia uzasadniają przekonanie pracodawcy o niemożności dalszego zatrudniania pracownika. Rozwiązanie stosunku pracy nie stanowi bowiem sankcji porządkowej w rozumieniu art. 108 kp (wyrok z 18 lutego 2015 r., I PK 171/14);
- zarówno zawinione umyślnie przez pracownika uchybienie obowiązkom pracowniczym, jak i ich naruszenie z winy nieumyślnej stanowi przyczynę uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę. Wymierzenie pracownikowi kary porządkowej nie wyklucza możliwości uznania tego samego nagannego zachowania się pracownika, stanowiącego przesłankę ukarania, za przyczynę uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę (wyrok z 25 października 1995 r., I PRN 77/95).
Terminy przy nakładaniu kar
Przy nakładaniu kar porządkowych na pracowników samorządowych w pełni znajdują zastosowanie przepisy kp, poza wyjątkiem wynikającym z art. 31 ust. 4 ups, dotyczące terminów na ukaranie, zawiadomienia o ukaraniu, sprzeciwu od nałożonej kary i jej zatarcia. Ustawodawca w kp ogranicza możliwość nałożenia kary przez wprowadzenie dwóch terminów. Kara nie może być zastosowana po upływie:
- 2 tygodni od powzięcia wiadomości o naruszeniu obowiązku pracowniczego;
- 3 miesięcy od dopuszczenia się tego naruszenia.
Bieg dwutygodniowego terminu z art. 109 kp rozpoczyna się, gdy osoba uprawniona do stosowania kar porządkowych dowie się o naruszeniu obowiązku pracowniczego (wyrok SO w Piotrkowie Trybunalskim z 2 lipca 2014 r., V Pa 32/14).
Warunkiem koniecznym dla nałożenia kary jest uprzednie wysłuchanie pracownika.
Oznacza to obowiązek podjęcia przez pracodawcę stosownych działań w celu umożliwienia pracownikowi złożenia wyjaśnienia. Pracodawca może też zastosować karę porządkową bez uprzedniego wysłuchania pracownika, jeżeli ten zrezygnował ze stworzenia mu możliwości ustnego złożenia wyjaśnień bądź wybrał pisemną formę ich wyrażenia (wyrok SO w Koszalinie z 16 lutego 2011 r., IV P 4/12). Może zatem nie dojść do faktycznego wysłuchania pracownika, ale tylko wówczas, gdy miał on możliwość złożenia wyjaśnień, jednak nie skorzystał z niej.
Jeżeli z powodu nieobecności w zakładzie pracy pracownik nie może być wysłuchany, nie rozpoczyna się bieg dwutygodniowego terminu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia stawienia się pracownika w pracy.
PRZYKŁAD 2
Podczas pracy zepsuła się maszyna, którą obsługiwał pracownik. Ocena, czy nastąpiło to na skutek działania pracownika, wymaga przeprowadzenia postępowania przez komisję. Sprawa jest dosyć skomplikowana. Czy jeśli okaże się, że pracownik zawinił, będziemy mogli po tym okresie ukarać go karą porządkową? Bieg dwutygodniowego terminu rozpoczyna się z dniem dowiedzenia się o naruszeniu, jeżeli jest ono oczywiste, albo z dniem, w którym stwierdzono naruszenie, ale po ustaleniu, że do niego doszło (wyjaśnienie Departamentu Prawa Pracy MPiPS, Sł. Prac. 1978, nr 1, s. 8). Bieg tego terminu rozpocznie się zatem dopiero po zakończeniu prac przez komisję. Nie można bowiem wiązać jego rozpoczęcia z samym zdarzeniem, skoro ewentualne przyczynienie się pracownika do awarii nie może być ustalone bez szczegółowej analizy zdarzenia, zaś pracownik nie przyznaje się do jakiegokolwiek niedopatrzenia obowiązków.
Drugi z terminów jest wiążący w każdej sytuacji. Oznacza to, że niezależnie od tego, czy komisja ukończyłaby w tym czasie swoje prace czy też nie, po upływie 3 miesięcy od zdarzenia, z którym może się wiązać potencjalne uchybienie obowiązkom, będzie można nałożyć karę porządkową.
Zatarcie kary
Kara porządkowa jest uznawana za niebyłą, a wzmianka o niej jest usuwana z akt osobowych pracownika w trzech przypadkach:
- po upływie roku nienagannej pracy;
- jeżeli w okresie roku po nałożeniu kary pracodawca podejmie taką decyzję (np. oceniając pozytywnie zmianę podejścia pracownika do pracy);
- w razie uwzględnienia przez pracodawcę sprzeciwu od nałożonej kary lub wydania przez sąd pracy orzeczenia o uchyleniu kary.
Pewne wątpliwości związane są z określeniem „rok nienagannej pracy”. Ustawodawca wskazuje tutaj nie tyle na pracę bez jakichkolwiek uchybień, co pracę nienaganną, czyli pracę niekoniecznie wykonywaną doskonale, ale bez poważnych nieprawidłowości. Naganne zachowanie jest to bowiem zachowanie karygodne, naruszające określone obowiązki w sposób znaczący, istotny. Nie można uznawać za pracę naganną przypadku, gdy pracownik w drobny sposób uchybiał swoim obowiązkom, ale albo było to zbyt drobne, by myśleć o karze porządkowej, albo pracodawca podjął decyzję o nienakładaniu takiej kary.
„Nienaganność pracy” powinna być rozumiana jako sytuacja, w której w ciągu roku po ukaraniu nie wymierzono pracownikowi kolejnej kary porządkowej.
PRZYKŁAD 3
Pracownik samorządowy pół roku temu został ukarany karą porządkową. Obecnie zakończył realizację projektu, w związku z czym pracodawca chciałby przyznać mu nagrodę pieniężną. Czy jest to możliwe, biorąc pod uwagę niezatarte ukaranie?
Pracownikowi samorządowemu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ups, za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę. Jedyną podstawą przyznania nagrody nie może być sumienne i staranne wykonywanie obowiązków pracowniczych. Musi występować coś więcej, praca wykraczająca swoją jakością, zaangażowaniem poza standard.
Kara porządkowa oznacza, że pracownik dopuścił się pewnego naruszenia (naruszeń), czyli w zakresie uzasadniającym ukaranie nie wypełnił swoich obowiązków. Ukaranie nie wyklucza jednak przyznania nagrody. Pracodawca nie odnosi się do całokształtu świadczenia pracy przez pracownika w pewnym okresie, ale do konkretnej sytuacji, która (w ocenie pracodawcy) może być zakwalifikowana jako szczególne osiągnięcie w pracy zawodowej.
Zarówno MPiPS (wyjaśnienia MPiPS z 24 maja 1988 r., PP-053-069/88), jak i PIP (pismo GIP, GPP-517-4560-68-1/10/PE/RP) podkreślają, że w przypadku, w którym pracownik zostanie ukarany w trakcie roku od nałożenia kary porządkowej ponownie karą porządkową, rok nienagannej pracy będzie liczony od ostatniego ukarania.
Autor
Marek Rotkiewicz
specjalista prawa pracy, doradca, szkoleniowiec
