Pracownicy samorządowi mają prawo do dodatku specjalnego w razie okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Urzędnikom nie można przyznawać tego dodatku na długi okres za zadania powtarzalne i przewidywalne.
Pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie za pracę stosowne do zajmowanego stanowiska i posiadanych kwalifikacji zawodowych. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 1135 ze zm.; dalej: uops) takiemu pracownikowi należy się:
- wynagrodzenie zasadnicze;
- dodatek za wieloletnią pracę;
- nagroda jubileuszowa;
- jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy;
- dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
Ustawodawca w przepisach uops zaznacza, że pracownikowi samorządowemu może zostać przyznany dodatkowy składnik wynagrodzenia – dodatek specjalny. Zgodnie z art. 36 ust. 5 uops dodatek specjalny jest przyznawany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań.
Ustawowy dodatek specjalny jako dodatkowy składnik wynagrodzenia jest częstym przedmiotem kontroli różnych organów kontrolnych, ponieważ to w związku z nim zdarzają się liczne błędy związane z nieprawidłową interpretacją przepisu prawnego, który reguluje jego przyznanie i wypłacanie.
W niniejszym artykule zostaną omówione ogólne zasady przyznawania dodatku specjalnego dla pracownika samorządowego, najczęściej pojawiające się błędy w jego przyznaniu i sposobach wypłacania, a także zostanie zwrócona uwaga na to, w jaki sposób robić to właściwie.
Obowiązki pracownika
Ustawodawca uregulował problematykę dodatku specjalnego w art. 36 uops. Wskazał w nim, komu przysługuje dodatek. Są to:
- wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa (art. 36 ust. 3 uops);
- pracownik samorządowy (art. 36 ust. 4 uops).
Dodatek specjalny jest przyznawany pracownikowi samorządowemu zatrudnionemu w ramach umowy o pracę (w drodze konkursu bądź na zastępstwo), a także pracownikowi zatrudnionemu na podstawie wyboru i powołania z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. W praktyce oznacza to, że mówimy tu o zadaniach i czynnościach służbowych, które nie zostały ujęte w zakresie obowiązków pracownika. Nie ma tu znaczenia ani czas zatrudnienia pracownika samorządowego, ani fakt, czy umowa o pracę została zawarta na czas określony bądź nieokreślony.
Należy jednak pamiętać, że nie można przyznać dodatku specjalnego pracownikowi zatrudnionemu w jednostce samorządu terytorialnego w ramach umowy cywilnoprawnej na zadania realizowane w takim samym zakresie jak w stosunku pracowniczym.
Przyznany dodatek specjalny jest wypłacany miesięcznie, przez określony i jasno wskazany czas, w terminie wypłaty wynagrodzenia, który jest określony w regulaminie wynagradzania danej jednostki.
Regulamin wynagradzania
Zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 uops pracodawca w regulaminie wynagradzania powinien określić warunki i sposób przyznawania dodatków specjalnych. Warto je opisać i doprecyzować w zakładowym regulaminie wynagradzania, określając przy tym:
- zasady zachowania pracowniczego prawa do dodatku specjalnego za okres jego nieobecności;
- pobierania wynagrodzenia chorobowego;
- okresów pobierania różnych zasiłków z tytułu czasowej niezdolności do pracy.
Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia orzeczenie z 27 lutego 2019 r. (III PK 82/18). Sąd Najwyższy uznał w nim, że legitymowanie się zwolnieniem lekarskim z tytułu czasowej niezdolności do pracy przez pracownika z powodu choroby nie stanowi podstawy niewypłacenia dodatku za czas usprawiedliwionej nieobecności. Dodatek specjalny dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 uops, tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty i marszałka województwa, przysługuje w kwocie wynoszącej 30% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Z kolei pozostałym pracownikom samorządowym dodatek specjalny jest wypłacany w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia, w kwocie nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego danego pracownika.
Zapis w regulaminie wynagradzania
W myśl art. 39 ust. 1 i 2 uops przyznanie pracownikom samorządowym prawa m.in. do dodatku specjalnego nie jest obowiązkowe i zależy od postanowienia danego kierownika jednostki samorządu terytorialnego. Jeśli jednak podejmie on decyzję o wypłacaniu omawianego dodatku, w regulaminie wynagradzania powinien jasno określić następujące kwestie:
- kiedy pracownik nabywa do niego prawo;
- stałą lub maksymalną wysokość dodatku w formie widełek kwotowych albo procentowych (od… do…);
- czy podlega on pomniejszeniu za okresy usprawiedliwionej nieobecności w pracy (np. zwolnienia chorobowe, urlopy) – a jeśli tak, to czy będzie to pomniejszenie proporcjonalne czy nieproporcjonalne.
Brak takich zapisów w regulaminie wynagradzania może skutkować zakwestionowaniem przez organ kontrolny prawidłowości lub nawet zasadności przyznania dodatkowego składnika wynagrodzenia, a tym samym – wypłaty dodatku specjalnego.
Przyznając pracownikowi samorządowemu dodatek specjalny, najlepiej zrobić to na piśmie. Pismo najlepiej jest zaadresować do właściwego pracownika. Należy w nim wskazać czas przyznania dodatku specjalnego, jego wysokość i szczegółowy opis dodatkowych czynności, które pracownik będzie wykonywał. Nie wystarczy, aby w przygotowanym piśmie zamieścić jedynie ogólny zapis wynikający z przepisów uops, tj. dodatkowe czynności, okresowe zwiększenie obowiązków służbowych czy odwołać się do regulaminu wynagradzania pracowników. W zamian należy podać konkretnie i szczegółowo opis dodatkowego zadania i czynności, które pracownik będzie podejmował we wskazanym czasie.
Regionalne izby obrachunkowe (dalej: RIO) na podstawie wielu kontroli przeprowadzonych w różnych urzędach zauważyły, że w pismach kierowanych do pracowników, w których pracodawca informował o przyznaniu dodatku specjalnego, podawano jedynie wysokość dodatku i okres, na jaki został przyznany dodatek specjalny, bez wskazania konkretnych okoliczności. W wystąpieniach pokontrolnych przygotowanych przez RIO określono to jako nieprawidłowość, tj. brak szczegółowego uzasadnienia przyznanego dodatku specjalnego. Bardzo istotne jest określenie konkretnych uwarunkowań przyznania dodatku specjalnego, tj. jasne wskazanie, jakie obowiązki służbowe zostały okresowo zwiększone lub jakie dodatkowe zadania powierzono pracownikowi. Najczęstszym błędem jednostek samorządowych jest niespełnienie przesłanek zapisu art. 36 ust. 5 uops i niepodanie konkretnych przesłanek decydujących o przyznaniu i wypłacaniu dodatku specjalnego, tj. brak szczegółowego opisu, jakie obowiązki służbowe zostały zwiększone (okresowo) lub jakie dodatkowe zadania powierzono.
Opis zadań
Istotnym aspektem w przyznawaniu dodatku specjalnego jest także sam opis zadań, które dodatkowo powierza się pracownikowi. Cyklicznie przyznawany dodatek specjalny za zadania powtarzalne i przewidywalne jest częstym błędem, ponieważ w takim przypadku nasuwa się od razu stwierdzenie, że pracownik ten wykonuje swoje czynności służbowe, które wynikają z jego stosunku pracy. Niewpisanie tych zadań i czynności do zakresu obowiązku pracownika wcale nie zwalnia kierownika jednostki z odpowiedzialności za błędnie przyznany dodatek specjalny. W przypadku stałego zwiększenia zakresu obowiązków pracownika samorządowego nie można przyznać mu dodatku specjalnego. W praktyce chodzi o to, że te zadania są codziennym wykonywaniem standardowych obowiązków służbowych, które nie mają znamion okresowości ani charakteru dodatkowych czynności. Powtarzanie zakresu zwiększenia obowiązków przez kolejne lata wskazuje na jego ciągły i niezmienny charakter.
Stałe zwiększenie obowiązków służbowych i tym samym przyznanie dodatku specjalnego na czas nieokreślony jest nieprawidłowym działaniem jednostek samorządowych, ponieważ ciągłe powierzanie pracownikowi samorządowemu dodatkowych obowiązków służbowych, wykraczających poza zakres jego czynności służbowych, powinno mieć formę wypowiedzenia lub porozumienia zmieniającego dotychczasowe warunki pracy i płacy, które wprost reguluje kodeks pracy.
Przyznawanie dodatku specjalnego pracownikowi na długie okresy oraz wielokrotne i ponowne przyznawanie dodatku specjalnego w tym samym zakresie i obszarze przeczy ratio legis normy wynikającej z art. 36 ust. 5 uops. Według stanowiska RIO nieuprawnionym działaniem pracodawcy jest wskazywanie nieadekwatnie długiego czasu, na który przyznawany jest dodatek specjalny w stosunku do zakresu czynności pracownika, które to pracownik miałby wykonywać jako zwiększenie obowiązków czy dodatkowe zadania. W tym przypadku swoboda pracodawcy samorządowego nie może polegać na dowolności. W uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 14 listopada 2018 r. (nr 130/2018) znajdujemy stanowisko, w którym wyjaśniono, że:
Dodatek specjalny nie powinien być zatem stałym elementem wynagrodzenia, związanym ze stałym zwiększeniem obowiązków lub zadań pracownika, a powinien pojawiać się wówczas, gdy zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań ma charakter okresowy. Przyznawanie dodatków specjalnych w sposób ciągły, tj. na czas od stycznia do grudnia (co kwartał bądź co pół roku) i stosowanie tego samego mechanizmu w następnych latach, zaprzecza istocie dodatku specjalnego uregulowanego w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. W ten sposób dodatki specjalne stają się bowiem stałym składnikiem wynagrodzenia.
Dodatek specjalny nie jest stałym elementem wynagrodzenia, a periodycznym, przyznanym i wypłacanym w określonym czasie, przy spełnieniu określonych zasad i warunków.
Czas przyznania dodatku
Innym istotnym problemem jest czas przyznania dodatku specjalnego. Zgodnie z przepisami i stanowiskiem RIO dodatek specjalny może być przyznany na czas nieokreślony. W wystąpieniach pokontrolnych RIO często pojawiają się uwagi dotyczące długości okresu przyznania dodatku specjalnego. Wyniki kontroli RIO jednoznacznie wykazały, że przyznawanie pracownikowi samorządowemu dodatku specjalnego na czas nieokreślony jest działaniem nieprawidłowym, mimo że niektórzy kierownicy jednostek zawierali zapisy w zakładowych regulaminach pracy, że takie działanie jest możliwe. Powszechnie przyjmuje się, że akceptowalna jest wykładnia, zgodnie z którą okresowość odnosi się zarówno do zwiększenia obowiązków służbowych pracownika samorządowego, jak i do powierzenia mu dodatkowych zadań. W odmiennej interpretacji mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której dodatek specjalny przysługiwałby za powierzenie pracownikowi samorządowemu dodatkowych zadań na stałe. Jednak powstanie takiej okoliczności prowadziłoby do niedopuszczalnej modyfikacji treści stosunku pracy łączącego pracownika z pracodawcą samorządowym.
Dodatku specjalnego nie należy traktować jako rekompensaty dla pracownika za pracę w godzinach nadliczbowych.
W praktyce często zdarza się, że pracownicy otrzymują do realizacji dodatkowe zadania, które wykraczają poza zakres ich czynności służbowych. Zgodnie z przepisami prawa pracownikowi samorządowemu za pracę wykonywaną na polecenie przełożonego w godzinach nadliczbowych przysługuje, według jego wyboru, wynagrodzenie albo czas wolny w tym samym wymiarze. Należy przy tym pamiętać, że wolny czas, na wniosek pracownika, może być udzielony w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu. Dodatek specjalny nie może zastąpić wynagrodzenia za godziny nadliczbowe albo rekompensaty w postaci czasu wolnego za pracę ponad wymiar etatu, określonego w umowie o pracę. Przyznanie dodatku specjalnego nie wyklucza pracy pracownika w godzinach nadliczbowych.
Zdaniem RIO do wyliczenia wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych powinny być brane pod uwagę dodatki stałe, które są wypłacane systematycznie wraz z wynagrodzeniem zasadniczym, w tym dodatek za wieloletnią pracę i dodatek funkcyjny. Zgodnie z tym stanowiskiem do wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych nie należy wliczać wysokości dodatku specjalnego. Dodatek specjalny w swojej istocie nie ma charakteru stałego, zatem co do zasady nie powinien być uwzględniany do wyliczenia wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych. W kwestii wypłaty wynagrodzenia chorobowego lub zasiłku chorobowego należy pamiętać, że dodatek specjalny jest jednym ze składników wynagrodzenia pracownika i należy liczyć go do podstawy zasiłku chorobowego, pod warunkiem że przysługuje także w okresie pobierania zasiłku chorobowego.
W myśl art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jedn. DzU z 2025 r., poz. 501 ze zm.; dalej: uśpus) podstawę wymiaru zasiłku chorobowego przysługującego ubezpieczonemu będącemu pracownikiem stanowi przeciętne miesięczne wynagrodzenie wypłacone za okres 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy.
Jeśli pracownik otrzymywał dodatek specjalny w okresie 12 miesięcy poprzedzających zwolnienie lekarskie, ten dodatek wchodzi do podstawy zasiłku chorobowego jako jeden ze składników wynagrodzenia pracownika, ale pod warunkiem że przysługuje w okresie pobierania zasiłku przez pracownika.
Zgodnie z art. 41 ust. 2 uśpus przy ustalaniu podstawy wymiaru zasiłku nie uwzględnia się składników wynagrodzenia przysługujących tylko do określonego terminu. Składników tych nie należy uwzględniać w podstawie wymiaru zasiłku za okres po upływie terminu, do którego przysługiwał.
Więcej niż jeden dodatek?
W praktyce często pojawia się pytanie, czy pracownik samorządowy może mieć przyznany więcej niż jeden dodatek specjalny. Czytając przepisy prawa, widzimy, że ustawodawca mówi o przyznaniu dodatku specjalnego, a nie dodatków specjalnych. W przepisie nie ma liczby mnogiej. Jest tylko pojedyncza, co oznacza, że jeden pracownik może mieć przyznany jeden dodatek specjalny. Oczywiście w każdym momencie, w tym w przypadku pojawienia się kolejnych dodatkowych zadań, które pracownikowi zostaną powierzone, można modyfikować aktualnie przyznany dodatek specjalny, a nawet zwiększyć jego wartość. Należy przy tym podać kolejne dodatkowe zadania, które pracownik będzie wykonywał, pamiętając oczywiście, że wartość dodatku specjalnego nie może przekroczyć 40% sumy wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego.
Problematyka dodatku specjalnego, jego przyznawania i wypłacania stanowiła i stanowi nadal duży problem dla jednostek samorządu terytorialnego i podlega okresowym kontrolom przez stosowne organy, głównie przez właściwe regionalne izby obrachunkowe. Należy pamiętać, że błędne przyznanie dodatku specjalnego pracownikowi samorządowemu w sytuacji, w której nie ma on do niego prawa, nie jest naruszeniem z zakresu prawa pracy, gdyż nie jest to działanie pracodawcy na niekorzyść pracownika. Jednak bezprawne bądź bezpodstawne przyznanie i wypłacanie dodatku specjalnego w świetle ustawy o finansach publicznych może być kwalifikowane jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W tym przypadku może pojawić się zarzut niewłaściwego wydatkowania środków publicznych.
Autor
Agnieszka Brejdak
wieloletni praktyk z zakresu prawa pracy, osoba zarządzająca działami HR w administracji publicznej
