Po kilkunastu wersjach projektu i ponaddwuipółletnim opóźnieniu 24 czerwca br. w Dzienniku Ustaw wreszcie opublikowano ustawę o ochronie sygnalistów, która implementuje do polskiego prawa unijną dyrektywę. Firmy i jednostki publiczne muszą przygotować odpowiednie procedury zgłaszania naruszeń obowiązujących przepisów.
Kluczowym elementem zmian zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (dalej: uos), wchodzącej w życie 25 września 2024 r., jest ogólnoeuropejski sposób zorganizowania systemu zgłaszania nieprawidłowości, który opiera się na trzech filarach statuujących obowiązki pracodawców:
- wykreowanie kanałów wewnętrznych zgłoszeń;
- stworzenie gwarancji ochrony dla sygnalisty, czyli osoby dokonującej zgłoszenia;
- utworzenie i prowadzenie rejestru przyjętych zgłoszeń przez właściwe podmioty.
Każdy podmiot zatrudniający co najmniej 50 osób ma obowiązek stworzyć procedurę zgłoszeń zewnętrznych, którą zostaną objęci nie tylko pracownicy, ale również zleceniobiorcy i przedsiębiorcy zatrudnieni na podstawie B2B. W dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (dalej: dyrektywa 2019/1937) oraz w ustawie o ochronie sygnalistów pojawia się pojęcie kontekstu związanego z pracą. Oznacza on obecne lub przyszłe działania związane z pracą w sektorze publicznym lub prywatnym, w ramach których – niezależnie od charakteru tych działań – osoby uzyskują informacje na temat naruszeń i mogłyby doświadczyć działań odwetowych w przypadku zgłoszenia takich informacji. Uwidacznia się on zatem na etapie naruszenia prawa, uzyskania informacji o naruszeniu, dokonywania zgłoszenia z wykorzystaniem kanałów i procedur wewnętrznych oraz zagrożenia działaniami odwetowymi. Należy podkreślić, że zarówno na gruncie postanowień dyrektywy, jak i uos kontekst związany z pracą jest rozumiany szeroko i nie ogranicza się wyłącznie do wykonywania pracy w ramach stosunku pracy. Co więcej, praca nie musi być świadczona na rzecz określonego podmiotu zatrudniającego ani mieć charakteru zarobkowego.
Ustawa o ochronie sygnalistów dotyczy jednostek samorządu terytorialnego, tj. gmin i powiatów liczących powyżej 10 tys. mieszkańców (poniżej tej liczby jej stosowanie jest fakultatywne), a także województwa oraz jednostek organizacyjnych JST nieposiadających osobowości prawnej, na rzecz których wykonuje lub świadczy pracę co najmniej 50 osób.
Odnosi się to zwłaszcza do jednostek oświaty, jednostek pomocy społecznej i pieczy zastępczej, żłobków, straży gminnych, zarządów cmentarzy, zarządów dróg, zakładów gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, ośrodków geodezyjno-kartograficznych, schronisk dla zwierząt itp. Kolejną grupę podmiotów objętą zapisami ustawy stanowią jednostki organizacyjne JST. Muszą one posiadać osobowość prawną, realizować zadania publiczne i działać na podstawie prawa publicznego. Warunkiem jest, że na ich rzecz co najmniej 50 osób wykonuje lub świadczy pracę. Do tej grupy podmiotów zaliczamy: instytucje kultury, jednostki ochrony zdrowia, ośrodki sportu i rekreacji (OSiR-y). Należą do niej także samorządowe osoby prawne działające na podstawie przepisów szczególnych, dla których wykonuje lub świadczy pracę co najmniej 50 osób, oraz spółki prawa handlowego, w których liczba udziałów, nadzór itd. zalicza je do podmiotów publicznych, na rzecz których wykonuje lub świadczy pracę co najmniej 50 osób. W przypadku tych podmiotów pojęcie zatrudnienia jest szeroko rozumiane.
Procedura czy procedury jako akty prawa wewnątrzzakładowego
Procedura zgłoszeń wewnętrznych jest aktem prawnym. Czasem jest to zakładowe prawo pracy, np. regulamin pracy. Bywa, że jest to prawo z zakresu niwelowania dysproporcji (regulamin zfśs) albo że jest to procedura działania wewnętrznego kontrolera i „śledczego” w jednym, tzw. inspektora ds. zgodności. Pierwszą czynność przy ustalaniu wewnętrznej procedury dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa i podejmowania działań następczych, nazwaną w skrócie w ustawie procedurą zgłoszeń wewnętrznych, określa art. 24 uos i jest nią obowiązek przeprowadzenia konsultacji z zakładowymi organizacjami związkowymi lub przedstawicielami załogi. W dniu wejścia w życie ustawy o ochronie sygnalistów można co najwyżej przedłożyć projekt procedury organizacjom związkowym lub przedstawicielom pracowników. Tego dnia można też dopiero wszcząć procedurę wyłonienia tych przedstawicieli. W tym miejscu należy podkreślić, że wszelkie czynności prowadzące do ustanowienia procedury przed wejściem w życie uos należy uznać za nieistniejące, ponieważ nie mają umocowania w prawie.
Prawodawca unijny w art. 9 dyrektywy 2019/1937 opisuje procedury na potrzeby zgłoszeń wewnętrznych i działań następczych. Mówi o dwóch, a nie o jednej procedurze. Pierwsza z nich skierowana jest do każdego, druga zaś do osób, które dokonały zgłoszenia. W związku z tym przynajmniej procedura zgłoszeń powinna zostać opublikowana w taki sposób, aby każdy mógł się z nią zapoznać. Warto dodać, że obie te procedury stanowią źródła prawa.
Z motywu 59 dyrektywy 2019/1937 dowiadujemy się, że:
Podmioty prawne w sektorze prywatnym i publicznym, które ustanowiły wewnętrzne procedury dokonywania zgłoszeń, powinny być zobowiązane do udzielania informacji na temat tych procedur (…). Istotne jest, aby takie informacje były zrozumiałe i łatwo dostępne w tym, o ile to możliwe, także dla osób innych niż pracownicy, które mają kontakt z danym podmiotem w ramach swojej działalności zawodowej, takich jak usługodawcy, dystrybutorzy, dostawcy i partnerzy handlowi. Przykładowo takie informacje mogą być umieszczane w widocznym miejscu dostępnym dla wszystkich takich osób oraz na stronie internetowej podmiotu, a także mogą być uwzględniane w programach kursów i szkoleń na temat etyki i uczciwości.
Udzielenie informacji jest zatem publikacją aktu prawnego.
Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2019/1937 należy przekazać odpowiednie informacje dotyczące korzystania z wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń. Twierdzenie to jest ściśle powiązane z treścią motywu 59. Procedura powinna być dostępna dla każdego, ponieważ każdy, kto ma styczność z zakładem pracy w związku z wykonywaniem pracy, może zostać sygnalistą, nie tylko pracownik.
Osoby świadczące pracę
Z treści art. 24 uos w części dotyczącej wyłonienia przedstawicieli osób świadczących pracę wynika, że celem przepisu jest objęcie jego zakresem osób, które nie są pracownikami, ale są zatrudnione. Zatem regulacja ta nie dotyczy przedstawicieli pracowników, ale właśnie osób świadczących pracę. Z art. 24 ust. 2 uos można wywieść, że osobami pracującymi zarobkowo na rzecz podmiotu są zarówno pracownicy, jak i osoby niebędące pracownikami. Zgodnie z art. 22 kp pracownicy wykonują pracę na rzecz pracodawcy. Można powiedzieć, że pracownik wykonuje pracę w ramach kierownictwa i związanych z tym poleceń oraz pracuje „na jego rzecz”. Z kolei osoby niebędące pracownikami nie działają „na rzecz”, lecz „dla kontrahenta”. Taka osoba nie powinna podlegać kierownictwu, ponieważ „pracuje dla siebie”, czyli „na swoją rzecz”, świadcząc przytym usługi dla innych.
W tym miejscu należy podkreślić, że pracownicy nie tworzą wspólnoty z osobami niebędącymi pracownikami, ponieważ jedynie pracownicy są z mocy prawa zobligowani do dbania o dobro zakładu pracy (zob. art. 100 kp). Z kolei w świetle art. 24 uos osoby, które są związane z podmiotem prawnym jedynie więzią komercyjną, uzyskały takie same prawa jak pracownicy.
Z treści art. 23 uos wynika, że do liczby 50 osób wykonujących pracę zarobkową na rzecz podmiotu prawnego wlicza się pracowników w przeliczeniu na pełne etaty lub osoby świadczące pracę za wynagrodzeniem na innej podstawie niż stosunek pracy, jeżeli nie zatrudniają do tego rodzaju pracy innych osób, niezależnie od podstawy zatrudnienia. Zatem do limitu 50 osób wlicza się nie tylko osoby zatrudnione na umowę o pracę, ale także na podstawie umów cywilnoprawnych lub w ramach B2B. Sformułowanie jest aktualne dla podmiotów, które będą przekraczały próg 50-osobowego zatrudnienia w trakcie roku kalendarzowego.
Te podmioty powinny podjąć czynności ustalenia procedury dopiero po 1 stycznia lub 1 lipca danego roku kalendarzowego.
Wdrożenie procedury zgłoszeń wewnętrznych
Zgodnie z art. 24 ust. 3 uos podmiot prawny ustala procedurę zgłoszeń wewnętrznych po konsultacjach z:
- zakładową organizacją związkową albo zakładowymi organizacjami związkowymi, jeżeli w podmiocie prawnym działa więcej niż jedna zakładowa organizacja związkowa;
- przedstawicielami osób świadczących pracę na rzecz podmiotu prawnego, wyłonionymi w trybie przyjętym w podmiocie prawnym, jeżeli nie działa w nim zakładowa organizacja związkowa.
Konsultacje powinny trwać nie krócej niż 5 dni i nie dłużej niż 10 dni od momentu przedstawienia przez podmiot prawny, czyli np. pracodawcę, projektu procedury zgłoszeń wewnętrznych.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 uos procedura zgłoszeń wewnętrznych obligatoryjnie określa:
- wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego, lub podmiot zewnętrzny, upoważnione przez podmiot prawny do przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych;
- sposoby przekazywania zgłoszeń wewnętrznych przez sygnalistę wraz z jego adresem korespondencyjnym lub adresem poczty elektronicznej, dalej: adres do kontaktu;
- bezstronną wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego, upoważnione do podejmowania działań następczych, włączając w to weryfikację zgłoszenia wewnętrznego i dalszą komunikację z sygnalistą, w tym występowanie o dodatkowe informacje i przekazywanie sygnaliście informacji zwrotnej; funkcję tę może pełnić wewnętrzna jednostka organizacyjna lub osoba, o których mowa w pkt 1, jeżeli zapewniają bezstronność;
- tryb postępowania z informacjami o naruszeniach prawa zgłoszonymi anonimowo;
- obowiązek potwierdzenia sygnaliście przyjęcia zgłoszenia wewnętrznego w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, chyba że sygnalista nie podał adresu do kontaktu, na który należy przekazać potwierdzenie;
- obowiązek podjęcia, z zachowaniem należytej staranności, działań następczych przez wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę, o których mowa w pkt 3;
- maksymalny termin na przekazanie sygnaliście informacji zwrotnej, nieprzekraczający 3 miesięcy od dnia potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia wewnętrznego lub – w przypadku nieprzekazania potwierdzenia, o którym mowa w pkt 5 – 3 miesięcy od upływu 7 dni od dnia dokonania zgłoszenia wewnętrznego, chyba że sygnalista nie podał adresu do kontaktu na który należy przekazać informację zwrotną;
- zrozumiałe i łatwo dostępne informacje na temat dokonywania zgłoszeń zewnętrznych do Rzecznika Praw Obywatelskich albo organów publicznych oraz – w stosownych przypadkach – do instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej.
Ustawodawca w art. 25 ust. 2 uos podaje, jakie elementy dodatkowo może obejmować przedmiotowa procedura. Procedura zgłoszeń wewnętrznych obowiązkowo określa wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osoby w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego, które są upoważnione do przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych. W większości przypadków wskazuje się konkretną osobę w ramach struktury organizacyjnej zakładu pracy, która jest uprawniona do realizowania czynności w ramach systemu ochrony sygnalistów.
Do przyjmowania i weryfikacji zgłoszeń wewnętrznych, podejmowania działań następczych oraz przetwarzania związanych z tym danych osobowych zostają dopuszczone wyłącznie osoby na podstawie pisemnego upoważnienia.
Osoby te są zobowiązane do zachowania w tajemnicy informacji i danych osobowych, które pozyskały na skutek przyjmowania i weryfikacji zgłoszeń wewnętrznych, oraz do podejmowania działań następczych. Obowiązek ten pozostaje aktualny także po ustaniu stosunku pracy lub innego stosunku prawnego, w ramach którego osoby upoważnione realizowały powyższe zadania. Wykonywanie wymienionych czynności związanych z przyjmowaniem zgłoszeń wewnętrznych może zostać powierzone podmiotowi zewnętrznemu. Upoważnienie podmiotu zewnętrznego wymaga zawarcia umowy w celu powierzenia obsługi przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych, potwierdzania przyjęcia zgłoszenia, przekazywania informacji zwrotnej oraz dostarczania informacji na temat procedury zgłoszeń wewnętrznych z zastosowaniem rozwiązań technicznych i organizacyjnych zapewniających zgodność tych czynności z ustawą (art. 28 uos).
Powyżej wspomniano, że procedura zgłoszeń wewnętrznych obligatoryjnie określa sposoby przekazywania zgłoszeń wewnętrznych wraz z adresem korespondencyjnym lub adresem poczty elektronicznej. Procedura powinna zatem zawierać tryb postępowania z informacjami o naruszeniach prawa zgłoszonymi anonimowo. Określa ponadto maksymalny termin na przekazanie sygnaliście informacji zwrotnej, nieprzekraczający standardowo 3 miesięcy od potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia wewnętrznego lub – w przypadku nieprzekazania potwierdzenia – 3 miesięcy od upływu 7 dni od dnia dokonania zgłoszenia wewnętrznego, chyba że sygnalista nie podał adresu do kontaktu, na który należy przekazać informację zwrotną.
Podmiot prawny jest zobowiązany do zapewnienia co najmniej jednego bezpiecznego kanału do przyjmowania zgłoszeń. Może to być np. przeznaczony do tego numer telefonu, specjalna platforma internetowa, skrzynka pocztowa (elektroniczna lub fizyczna) lub bezpośrednie spotkania z osobą upoważnioną do przyjmowania zgłoszeń. Warto jeszcze raz w tym miejscu podkreślić, że procedura gwarantuje poufność tożsamości osoby zgłaszającej oraz wyklucza narażenie tej osoby na jakiekolwiek działania odwetowe, np. mobbing, degradację lub zwolnienie.
Prowadzenie rejestru zgłoszeń, który umożliwi śledzenie i analizowanie zgłoszonych spraw oraz podejmowanie odpowiednich działań naprawczych, stanowi kolejny obowiązek podmiotu prawnego.
Zgodnie z art. 29 ust. 4 uos przedmiotowy rejestr zawiera takie informacje, jak numer zgłoszenia, przedmiot naruszenia, dane osobowe sygnalisty oraz osoby, której dotyczy zgłoszenie, niezbędne do identyfikacji tych osób, adres do kontaktu sygnalisty, datę dokonania zgłoszenia, informację o podjętych działaniach następczych, datę zakończenia sprawy.
W procedurze musi być wyraźne wskazanie obowiązku potwierdzenia sygnaliście przyjęcia zgłoszenia w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, chyba że zgłaszający nie podał adresu do kontaktu, na który należy przekazać potwierdzenie.
Zgodnie z ustawą procedura zgłoszeń wewnętrznych wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia podania jej do wiadomości osób wykonujących pracę w sposób przyjęty w podmiocie prawnym. Z powyższym koresponduje treść art. 28 ust. 1 uos, który przewiduje czynność „dostarczania informacji na temat procedury zgłoszeń wewnętrznych”, co oznacza czynność skierowaną do konkretnych ludzi. Ustawodawca zobowiązuje pracodawcę do podawania procedury do wiadomości osób zatrudnionych lub starających się o zatrudnienie w szerokim tego słowa znaczeniu. Pracodawca powinien zapoznać każdego nowego pracownika z treścią regulaminu, co z pewnością będzie wymagało przygotowania dodatkowego oświadczenia do podpisania przez nowego pracownika. Regulamin zgłoszeń wewnętrznych przede wszystkim normuje zasady dotyczące dokonywania zgłoszeń wewnętrznych i ich weryfikacji.
Zgłoszenie wewnętrzne może być złożone również przez osobę będącą zgłaszającym w rozumieniu ustawy o sygnalistach, niebędącą pracownikiem pracodawcy, którego dotyczy zgłoszenie.
Regulamin wchodzi w życie w terminie 2 tygodni od dnia podania go do wiadomości pracowników w sposób przyjęty u danego pracodawcy. Ze względu na to, że regulamin ten stanowi akt wewnętrznego prawa pracy, powinien zostać przyjęty przez organy pracodawcy odpowiednią uchwałą lub zarządzeniem przed jego ogłoszeniem.
W związku z treścią przepisów sankcyjnych należy podkreślić, że nieprzeprowadzenie konsultacji oznacza wadliwość regulaminu, co może skutkować odpowiedzialnością karną, o której mowa w art. 60 uos.
Obowiązki pracodawcy związane ze zgłoszeniami zewnętrznymi
Procedury zapewniają zabezpieczenie przed działaniami odwetowymi, wyszczególnionymi w art. 12 ust. 1 uos. Instytucje publiczne nie mają prawa ujawniać tożsamości sygnalisty, co ma fundamentalne znaczenie dla efektywnego funkcjonowania systemu zgłaszania naruszeń. Ponadto należy udostępnić dane kontaktowe umożliwiające dokonanie zgłoszenia zewnętrznego na stronie internetowej odpowiedniego podmiotu. W przypadku organów publicznych będzie to Biuletyn Informacji Publicznej.
Zgłoszenia zewnętrzne powinny być przyjmowane i weryfikowane zgodnie z trybem postępowania mającym zastosowanie w przypadku naruszeń prawa. Tryb ten jest określony w przepisach ustawy o ochronie sygnalistów i obejmuje wszystkie etapy procesu od przyjęcia zgłoszenia, przez weryfikację, aż po podjęcie działań następczych.
Autor
Lena Choczaj
prawnik, specjalistka z zakresu administracji publicznej
